Le fonctionnement des institutions publiques locales « forum » du 25 novembre 2018

, par  Bernard Méry

Le texte ci-dessous reprend l’introduction prononcée par Bernard Méry lors du « forum » du 25 novembre 2018 à Guerville (voir le compte-rendu publié sur ce site)..

L’objet de cette réunion était de faire un premier bilan de ces institutions intercommunales « XXL », dont GPS&O est un exemple emblématique. Ce forum a rassemblée une trentaine de personnes (dont 10 élus). Le Forum du Mantois compte bien poursuivre cette réflexion. Le texte ci-dessous est une invitation à s’informer, à se former et à débattre.

LE FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS PUBLIQUES LOCALES
Pour bien comprendre le fonctionnement des institutions publiques locales, il peut paraître judicieux de reprendre le fil de l’histoire commencée pour ce qui concerne le Mantois dans les années cinquante.
En effet, la situation actuelle est le fruit d’une longue évolution qui s’est brutalement accélérée à partir des années 2000.
1951 : deux communes, Mantes la Jolie et Mantes la Ville, décident de s’associer dans le cadre d’un syndicat intercommunal pour réaliser leur assainissement.
Caractéristiques essentielles de ce montage :

  • un projet d’intérêt général,
  • des besoins et des moyens qui dépassent le cadre d’une seule commune,
  • une adhésion volontaire décidée par les conseils municipaux,
  • une structure juridique souple.
    En un mot comme en cent, c’est de la coopération intercommunale au service des communes.

1966 : dans le même esprit, 5 communes, Buchelay, Guerville, Magnanville, Porcheville et Rosny-sur-Seine, les rejoignent et constituent le District urbain de Mantes pour gérer en commun l’aménagement de leur territoire.

Et puis, au fil du temps, d’autres communes du Mantois adhèrent à cette structure assez innovante pour l’époque.
1972 : Rolleboise

Parallèlement, les communes en accroissent les compétences :

  1. équipements,
  2. développement économique,
  3. environnement,
  4. culture, sports…
    La structure évolue également au plan juridique.

2000 : transformation du district qui devient la communauté d’agglomération de Mantes en Yvelines (CAMY), nouvelle structure juridique créée dans le cadre de la loi dite « loi Chevènement » de 1999.
Là aussi, c’est une première en Ile de France.
Le Mantois n’a jamais été en retard sur ce plan, les communes sachant se saisir au plus vite des opportunités que pouvait présenter l’arsenal juridique.

2004 : Méricourt, Mousseaux-sur-Seine, Drocourt et Follainville-Dennemont.
Tout cela se fait progressivement dans le volontarisme.

2011/2013 : 23 nouvelles communes rejoignent la CAMY.
Accélération sous la pression législative.

2015 : au soir de sa disparition, le 31 décembre, la CAMY s’étend sur 241 km2, regroupe 35 communes et compte 115 000 habitants.

  • un périmètre globalement pertinent, mis à part pour l’essentiel, Limay,
  • un ancrage territorial réel,
  • un centre urbain (2 communes), une couronne péri-urbaine (9 communes) et 24 communes rurales,
  • un bassin de vie cohérent,
  • un projet de territoire,
  • une montée en puissance progressive des compétences au service des communes,
  • un principe fondamental : l’adhésion volontaire et le consentement de tous ses membres aux principales décisions.
  • la participation des élus municipaux à la gouvernance de la communauté.

Ainsi s’achève la trajectoire de l’outil qui a construit la coopération entre les communes du Mantois tout au long de ses 50 années d’existence faisant progressivement émerger une conscience de territoire en phase avec son bassin de vie.

2016 : contrairement à tous ces fondamentaux, mais avec des promesses de lendemains qui chantent, la communauté urbaine Grand Paris Seine et Oise (GPSEO) s’impose en fusionnant 6 communautés d’histoire, de taille, de compétences, de projets, tous différents :

  • la communauté d’agglomération de Mantes-en-Yvelines,
  • la communauté de communes des Coteaux-du-Vexin,
  • la communauté de communes Seine-Mauldre,
  • la communauté d’agglomération Seine-et-Vexin,
  • la communauté d’agglomération des Deux Rives de la Seine,
  • la communauté d’agglomération Poissy, Achères, Conflans-Sainte-Honorine.

Elle s’étend sur 500 km2, réunit 73 communes et compte 405 000 habitants.
GPSEO, c’est aussi :
2 000 km de voirie,
55 km de parcours fluvial,
150 000 logements,
200 000 actifs,
130 000 emplois,
22 000 entreprises,
plus de mille agents territoriaux.

Bonjour la communauté XXL !


Dans l’univers des intercommunalités, l’heure des géants est arrivée et le small ne serait plus du tout beautiful…

En effet, le Mantois n’échappe pas à cette tendance lourde qui s’est fait jour dans notre pays avec, notamment, la loi du 27 janvier 2014 dite de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation territoriale (loi MAPTAM).
Les communautés XXL, c’est ainsi que l’on dénomme celles qui dépassent 50 communes, et elles se sont banalisées.

La France en compte 162, et le chiffre frôle les 200 si l’on ajoute les communautés proches de ce niveau (48 et 49 communes).
Près de 80 communautés dépassent les 900 km2.
54 en couvrent plus de 1 000 km2.

Quelques exemples :

  • la communauté du Cotentin : 132 communes, 180 000 habitants,
  • la communauté du pays basque : 158 communes, 303 000 habitants,
  • la communauté Loire Forez : 88 communes, 107 000 habitants,
  • la communauté de Carcassonne : 82 communes, 109 000 habitants,
  • la communauté des crêtes préardennaises : 94 communes, 22 500 habitants,
  • la métropole de Lille : 90 communes, 1,14 million habitants.

Et en règle générale, maintenant, quel que soit le nombre de communes, la superficie ou la catégorie d’intercommunalités, c’est l’impression de grandeur qui prévaut.
Il semble bien que dans la pensée des technocrates qui nous dirigent depuis plusieurs années déjà, qu’ils soient roses, bleus ou autres nuances sur la palette, pour réussir il faut être grand et gros d’où la poussée continue vers le XXL et ce, dans une grande méconnaissance des territoires, voire une certaine condescendance.

Mais dès lors, s’installent insidieusement la crainte de l’éloignement et la perspective d’un service public amoindri.

Dès lors, la valeur proximité voit le cours de son action grimper.

L’accès au service public devient une préoccupation majeure qui ne saurait être réglée par le seul outil informatique et la dématérialisation des services.


2018 : alors, pour ce qui concerne plus particulièrement la Vallée de la Seine, d’aucuns s’accordent pour constater qu’après presque 3 ans d’exercice, le paradis sur terre promis par les porteurs de cette communauté ne serait pas au rendez-vous ni même en vue.

Comment s’en étonner, quand on ne tient pas compte ni de l’histoire, ni de la géographie, ni de la sociologie des bassins de vie ? Ni même du simple bon sens.
Les questions qui se posent à l’évidence :
Trop grand ?
Trop gros ?
Trop vite ?

Il semble bien en fait, que le système dérape quand l’intercommunalité n’est plus volontaire mais qu’elle est subie voire imposée.

C’est d’autant plus préoccupant quand elle est déconnectée du territoire, qu’elle ne correspond plus à un réel bassin de vie et qu’elle atteint des dimensions trop importantes.

Et là, GPSEO coche toutes les cases :
* le périmètre n’est pas pertinent, il ne correspond pas à un bassin de vie. Un exemple : que penser d’un périmètre où Mousseaux-sur-Seine est associée à Conflans-Sainte -onorine et tourne le dos à Bonnières/Freneuse ?
* pas de ville centre, c’est un cas quasiment unique en France à ce niveau de taille et de statut. Mantes-la-Jolie y a perdu sa place de moteur au cœur de sa propre agglomération et de son bassin de vie, ce qui risque de peser lourd pour son avenir.

Et puis avant tout, pour quoi faire ?

Trois ans après ou presque, toujours pas de projet de territoire !
La Seine à elle seule ne peut servir de trait d’union.
L’arrivée d’EOLE ne suffit pas à régler tous les problèmes et ne crée pas du bien-vivre ensemble.

Et que dire de la gouvernance, si ce n’est qu’elle échappe de plus en plus aux maires et principalement à ceux des petites communes.
Les décisions essentielles leurs sont en fait imposées par un pouvoir lointain qui s’appuie sur une majorité aux ordres, majorité dont, par ailleurs, on peut s’interroger sur la composition.

Et, peu ou prou, ce que l’on constate dans notre territoire se retrouve plus ou moins dans toutes ces communautés XXL.

Alors, que faire ?

On peut toujours militer pour un retour en arrière.
Ce n’est pas gagné.
Ce n’est pas dans l’air du temps et loin s’en faut.
De toute façon, ce sera long.

Donc, il semble judicieux, au moins, de travailler à aménager l’existant pour en corriger les dysfonctionnements constatés.
Dans cette perspective, il y a obligation de repenser la gouvernance.
La proximité, ça s’organise, pour peu qu’on le veuille.

Dès le début déjà, des élus de la CAMY bien conscients des difficultés qui n’allaient pas manquer d’advenir avaient proposé de constituer des pôles territoriaux à l’intérieur de GPSEO sur la base des périmètres des communautés préexistantes, proposition qui ne fut même pas soumise au débat à l’époque.

L’expérience d’autres territoires XXL peut être utilement prise en compte.

En effet, certaines communautés confrontées bien évidemment aux mêmes problèmes ont mis en place des dispositifs intéressants, et notamment cette idée de pôles territoriaux infra communautaires.

Quelques exemples concrets permettent d’éclairer le propos.

Principalement, cette idée de pôles infra-communautaires fait son chemin.

Et ce, selon deux schémas différents :
* soit en conservant les découpages des anciennes intercommunalités fusionnées (communauté d’agglomération du pays basque, communauté du Cotentin, communauté d’agglomération de Carcassonne),
* soit en créant de nouveaux découpages comme c’est le cas pour l’agglomération Loire Forez, résultat de la fusion de 4 structures, qui a organisé 3 pôles (nord, centre et sud).

Autres solutions :

  • Des élus référents et des agents territoriaux animateurs dans chaque pôle et des réunions de secteurs ouvertes à tous les conseillers municipaux de chaque secteur (Loire Forez).
  • Commissions ouvertes aux élus municipaux (CA de Lisieux Normandie).
  • Maisons de services sur les anciens périmètres (Lisieux Normandie) ou relais territoriaux (Annecy)
  • Innovation intéressante mise en place par la communauté d’agglomération de Mulhouse : des ateliers projets où tous les conseillers municipaux et communautaires sont invités pour faire des propositions.

Ces mesures permettent d’associer à la vie communautaire les
conseillers municipaux qui se sentent à juste titre écartés alors qu’ils participaient aux instances des anciennes intercommunalités.
Ils sont les grands oubliés des communautés élargies.
Pour peser dans les communautés XXL certains élus font le choix de la fusion volontaire de leurs communes, ce qui permet à leurs représentants d’avoir une place plus importante dans la gouvernance communautaire : Annecy, Vire, Charny (Yonne), Boulazac (Dordogne), Livarot pays d’Auge.
Cette commune nouvelle est issue d’un regroupement de 22 communes, compte 6500 habitants et est membre de la communauté d’agglomération de Lisieux Normandie (54 communes, 75 700 habitants).
Ainsi, par cette démarche volontaire qui interroge par ailleurs sur la taille optimum de la commune, les élus ruraux peuvent de plus en plus trouver leur place dans les instances de gouvernance des grandes intercommunalités.
C’est un aspect de la proximité que les promoteurs du xxl n’avaient peut-être pas vu venir.
Enfin, les conférences des maires montent en puissance un peu partout et deviennent l’instance essentielle de la gouvernance pour peu que chaque maire soit pris en considération et puisse s’exprimer librement.


De facto, on voit bien que ce qui se pose vraiment aujourd’hui, c’est la question de l’existence de la commune et de sa place dans l’organisation territoriale de la France.
On la garde ?
Si oui, telle que ?
Y a-t-il une taille minimum ?
Pour quels services ?
Et des réponses apportées à ces questions découlent bien évidemment ce que doit être à notre époque la coopération intercommunale en terme de projet, de périmètre, de compétences et de gouvernance.
Dans le Mantois, comme ailleurs dans notre beau pays, en sachant qu’il n’y a pas de solutions toutes faites qui pourraient s’appliquer uniformément sur tout le territoire français.


Pour terminer et alimenter les débats, je livre à vos réflexions deux prises de position très récentes.

La première d’André Laignel, le numéro 2 de l’association des maires de France :
« L’intercommunalité n’est plus au service des communes. Je ne me reconnais plus dans les intercommunalités forcées. Les établissements de coopération intercommunale doivent être libres de fixer leurs limites géographiques et leurs compétences. C’est cette liberté qui est gage d’efficacité. »

La deuxième de Jean-Luc Rigaut, président de l’assemblée des communautés de France :
« Il faut repenser chaque compétence et chaque territoire, la distribution des rôles de chacun autour d’un principe simple dans les grandes intercommunalités : la proximité, c’est la commune. »

novembre 2018

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